федерция

[Cute_Angel]

Федеративные государства, их признаки и разновидности
Федеративное государство — более сложное государство, чем унитарное. Составные части этого государства, именуемые субъектами федерации, обладают известной политической са¬мостоятельностью. Им присущи определенные признаки госу¬дарства. Территориальная организация власти в федеративном государстве закрепляет децентрализацию государственных фун¬кций. Сложность взаимоотношений федерации со своими субъек¬тами предопределила меньшую по сравнению с унитарной рас¬пространенность федеративной формы государственного устрой¬ства. Тем не менее в мире существует значительное число федераций, которое не только не уменьшается, но, напротив, постепенно возрастает. Наряду с существующими уже ни одно столетие "классическими" федерациями (как США, Канада, Мексика, Аргентина, Швейцария и другие) появились новые федерации в странах Европы (Бельгия), Азии (Индия, Пакис¬тан) и Африки (Нигерия).
Федерация как форма государственного устройства обладает рядом специфических признаков:
1. Федерацию составляют государственные образования (штаты в США, Мексике, Индии, Австралии, земли в ФРГ и Австрии, провинции в Канаде, кантоны в Швейцарии), которые имеют статус субъектов федерации с собственным административно-терри¬ториальным устройством и собственной организацией власти. Эти образования обладают собственной компетенцией. Созданы субъекты федерации, как правило, не по национально-территориальному (хотя таковые также имеются, например, Союзная Республика Югославия), а по естественно-географическому (США, Австра¬лия) или историческому (ФРГ, Австрия, Швейцария) признаку, хотя в случае с ФРГ определенную роль сыграли и политические соображения. Иногда территориальный фактор применяется в со¬четании с национально-лингвистическим, как это имело место при формировании штатов в Индии.
2. В от унитарного государства территория федера¬тивного государства не представляет собой единого целого. Она состоит, как правило, из территорий субъектов федерации. Одна¬ко в некоторых федерациях в ее состав могут входить территори¬альные единицы, не являющиеся субъектами федерации (так, например, в США самостоятельными территориальными едини¬цами являются федеральный округ Колумбия, на территории ко¬торого размещаются все федеральные учреждения, свободно присоединившееся государство Пуэрто-Рико и некоторые другие территории; территория Бразилии состоит из штатов — субъек¬тов федерации, федерального округа и двух особых территорий; в Индии наряду с 25 штатами — субъектами федерации имеется 7 союзных территорий).
Субъекты федерации не обладают правом сецессии, т. е. пра¬вом выхода из союза. Попытки сецессии могут иметь место и обыч¬но ведут к внутреннему конфликту и даже вооруженному проти¬востоянию. Обычно попытки сецессии оканчивались неудачей..
3. Субъекты федерации не являются государствами в собствен¬ном смысле слова, они не обладают суверенитетом, хотя он фор¬мально провозглашается в некоторых федерациях. Субъекты фе¬дерации, как правило, либо полностью лишены права участия в международных отношениях (Австрия), либо их внешнеполити¬ческая компетенция сильно ограничена и осуществляется под контролем федерации (США, Канада, ФРГ, Швейцария). Как прави¬ло, она касается вопросов, отнесенных к компетенции субъектов федерации и не затрагивает сферу политических отношений. Мож¬но привести в качестве примера культурные соглашения между канадской провинцией Квебек и Францией, соглашение между гер¬манской землей Нижняя Саксония и Нидерландами о совместных мерах по охране морского побережья,
Федеративный характер государственного устройства нередко используется для отказа от участия в международных соглашени¬ях. Например, США и Канада не ратифицировали международ¬ные пакты о правах человека и ряд конвенций МОТ, ссылаясь на особенности законодательства субъектов федерации и нежелание последних приводить его в соответствие с указанными соглаше¬ниями.
4. В большинстве зарубежных федераций наряду с общефе¬деральной конституцией и общефедеральными законами действу¬ют конституции и законы субъектов федерации (США, ФРГ, Ка¬нада, Австрия, Швейцария и др.). При этом обеспечивается вер¬ховенство федеральной конституции и федеральных законов. В то же время не во всех федеративных государствах субъекты феде¬рации имеют собственные конституции. Отсутствуют конституции у субъектов федерации ряда афро-азиатских стран (Индия, Па¬кистан, Малайзия, Нигерия). В некоторых федеративных государ¬ствах в целях единообразного регулирования однотипных обще¬ственных отношений предпринимаются организационно-правовые меры по унификации законодательства субъектов федерации.
5. В большинстве зарубежных федераций наряду с федераль¬ным гражданством существует и гражданство субъектов федера¬ции. Следует, однако, иметь в виду, что речь идет не о наличии двойного гражданства, а о двух уровнях гражданства одного го¬сударства. Предпосылкой получения гражданства субъекта феде¬рации является наличие общефедерального гражданства. Нали¬чие гражданства субъекта федерации влияет на содержание пра¬вового статуса гражданина внутри страны, но в международно-правовом плане все граждане федеративного государства имеют единый статус. Субъекты ряда зарубежных федераций не имеют собственного гражданства (Индия, Малайзия и др.).
6. Отличительным признаком федеративного государственно¬го устройства является двухпалатная структура парламента.
В настоящее время бикамерализм (двухпалатная внутренняя структура парламента) принят практически во всех федератив¬ных государствах (исключение — Федеративная Республика Ко-морские острова, где существует однопалатный парламент). При этом нижняя палата повсеместно — орган общенационального представительства и формируется путем выборов по территори¬альным избирательным округам. Верхняя палата, напротив, мо¬жет быть выборной или невыборной, она обеспечивает представи¬тельство субъектов федерации. При этом в одних странах (США, Австралии, Бразилии, Мексике, Швейцарии и др.) устанавлива¬ется равное представительство субъектов федерации в верхней палате, в других (ФРГ, Канаде, Индии, Австрии) представитель¬ство субъектов федерации в верхней палате определяется в зави¬симости от численности населения в том или ином субъекте союз¬ного государства.
7. В федеративном государстве наряду с федеральной систе¬мой законодательной, исполнительной и судебной власти суще¬ствуют системы законодательной, исполнительной и судебной вла¬сти субъектов федерации. Порядок их организации и компетен¬цию определяют, как правило, конституции субъектов федерации.
Одним из наиболее сложных вопросов при федеративной фор¬ме государственного устройства является разграничение компе¬тенции между союзом и его членами. Компетенция как совокуп-ность законодательно зафиксированных полномочий в отношении определенных предметов ведения в зарубежных федеративных государствах может подразделяться на четыре основных вида: 1) исключительную компетенцию союза; 2) исключительную ком¬петенцию субъекта федерации; 3) совместную (конкурирующую) компетенцию союза и его членов; 4) остаточную компетенцию.
Исключительная компетенция федерации означает, что только органы союза обладают властными полномочиями в отно¬шении перечисленных в конституции предметов ведения. К ис-ключительной компетенции федерации обычно относятся важней¬шие вопросы государственной жизни, касающиеся всего государ¬ства как целого: оборона страны, руководство вооруженными силами, внешние сношения, денежное обращение, сбор важней¬ших налогов и сборов, организация федеральных государствен¬ных органов, регулирование отношений федерации со своими субъектами и др.
Исключительная компетенция субъектов федерации указы¬вает на те вопросы государственного управления, которые орга¬ны субъекта федерации вправе решать самостоятельно и под свою ответственность. К их числу относятся, например, формирование и исполнение местного бюджета, охрана общественного порядка, руководство культурой, образованием, организация местного са¬моуправления и т. п. В рамках своей компетенции представитель¬ные органы субъекта федерации могут принимать местные законы. Какие именно законодательные акты вправе принимать легисла¬туры субъекта федерации, определяет федеральная конституция. Так, например, если в США штаты вправе иметь собственные гражданские и уголовные законы, то в ФРГ, Австрии и Швейца¬рии действуют единые общефедеральные гражданский и уголов¬ный кодексы. В конечном счете это зависит от распределения ком¬петенции между союзом и его членами.
Совместная (конкурирующая) компетенция федерации и ее субъектов означает, что властные полномочия в отношении отне¬сенных к этой компетенции предметов ведения принадлежат и федеральным органам, и органам субъектов федерации. При этом совместная компетенция предполагает издание рамочного закона союзом и последующее детальное правовое регулирование со сто¬роны субъекта федерации. Конкурирующая компетенция означа¬ет, что свои полномочия в сфере совместной компетенции субъект федерации осуществляет тогда и постольку, когда и поскольку союз не воспользовался своими правами в этой сфере.
Наконец, остаточная компетенция — это компетенция по воп¬росам, не относящимся к первым трем видам компетенции и не нашедшая отражения в конституции.
В конституционном законодательстве зарубежных федераций вопросы компетенции закрепляются различными способами. Ус¬ловно все зарубежные федерации с точки зрения конституцион¬ного регулирования вопросов компетенции можно разделить на четыре группы.
К первой группе следует отнести те федерации, конституции которых закрепляют лишь перечень вопросов, отнесенных к ис¬ключительной компетенции федерации. Все остальные вопросы, не включенные в этот перечень, изначально считались предме¬том исключительной компетенции субъектов федерации. Подобная система разграничения полномочий существует в США, Мексике, Бразилии, Швейцарии, Австралии и некоторых других странах. Лишь в процессе применения конституции в этих государствах постепенно сложилась сфера совместной компетенции, нашедшая правовое основание в толковании основного закона, даваемом органами, осуществляющими конституционный надзор. В некото¬рых федерациях (например, в США) эта схема дополняется прин¬ципом "подразумеваемых полномочий", суть которых сводится к тому, что все вновь возникающие предметы правового регулиро¬вания относятся только к компетенции союза. Кроме того, Кон¬ституция США содержит предписание, запрещающее союзу и штатам совершение определенных действий совместно, а также по отдельности.
Во вторую группу можно объединить те федерации, кон¬ституции которых содержат детальную регламентацию вопросов, относящихся к двум сферам компетенции. Первый перечень, при¬мерно одинаковый, — это вопросы, входящие в исключитель¬ную компетенцию федерации. Второй сферой компетенции, зак¬репленной в федеральной конституции, может быть либо исклю-чительная компетенция субъектов федерации (Канада), либо конкурирующая компетенция союза и его членов (ФРГ). Канад¬ская конституция содержит наименования предметов ведения субъектов федерации, причем перечень вопросов, относящихся к исключительной компетенции канадских провинций, считается окончательным, а компетенция союза может дополняться и рас-ширяться за счет включения в соответствующий перечень новых пунктов. В ФРГ не упомянутая в конституции остаточная компе¬тенция в принципе принадлежит субъектам федерации. Однако осуществление полномочий в этой сфере не является исключи¬тельным правом земель, так как конституция может установить или допустить иное регулирование. Кроме того, в Основном зако¬не ФРГ сформулирован принцип: федеральное право имеет пре¬имущество перед правом земель. Отсутствие указания на то, что этот принцип действует лишь в сфере конкурирующей компетен-ции, открывает возможность федерального вторжения в компе¬тенцию земельного законодателя.
К третьей группе можно отнести те федерации, конститу¬ции которых содержат трехзвенную систему разграничения ком¬петенции между союзом и его членами (Индия, Малайзия). В этих государствах первую группу полномочий составляют вопросы, от¬несенные к исключительной компетенции федерации. Во вторую входит перечень предметов ведения членов союза. Однако вопро¬сы, входящие в этот перечень, не составляют исключительной компетенции субъекта федерации. При определенных обстоятель¬ствах (например, в случае издания президентом Индии прокла¬мации о введении на территории штата чрезвычайного положе¬ния) эти полномочия переходят к союзу, парламент которого вправе принимать законы по любому вопросу, отнесенному конституцией к компетенции субъекта федерации. Третью группу полномочий, закрепленных в конституции, составляют вопросы совместной ком¬петенции федерации и ее субъектов. По этим вопросам могут за¬конодательствовать как союзный парламент, так и легислатуры государственных образований, входящих в федерацию, однако союзный закон во всех случаях имеет приоритет.
Вопросы, не нашедшие отражения в конституции и не вхо¬дящие ни в одну из вышеуказанных сфер компетенции, либо от¬носятся к компетенции союза (Индия), либо остаются за государ-ствами — членами федерации (Малайзия).
Наконец, четвертый, наиболее сложный, тип разграниче¬ния компетенции наиболее полно закреплен в конституции Авст¬рии, а потому именуется австрийской моделью. Австрийский Фе-деральный конституционный закон устанавливает четыре вари¬анта распределения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами.
Первый перечень содержит предметы ведения, законодатель¬ная и исполнительная деятельность по которым является исклю¬чительной компетенцией федерации. Это относится, например, к таким предметам ведения, как внешние сношения, юрисдикция по конституционным вопросам, денежное обращение, почта, те¬леграф и некоторые другие.
Вторая модель распределения компетенции, согласно кото¬рой законодательство отнесено к ведению Федерации, а исполни¬тельная деятельность — к ведению земель, применяется к таким предметам ведения, как гражданство и членство в общине, жи¬лищное обеспечение, дорожная полиция и др.
Третий вариант распределения полномочий действует, напри¬мер, в отношении установления санитарных требований к курор¬там, земельной реформы, трудового права и др. В этих сферах Федерация устанавливает общие принципы законодательства, а земли издают конкретизирующие законы и осуществляют испол¬нительную деятельность.
Наконец, четвертый вариант — это установление исключи¬тельной компетенции земель в сфере законодательства и исполне¬ния законов. Однако поскольку конституция закрепляет общую презумпцию компетенции земель, специальных норм, определяю¬щих их исключительную компетенцию, в конституции содержится мало. К исключительному ведению земель отнесена, например, организация детских садов и детских домов.
Вышеприведенные модели демонстрируют основные вариан¬ты распределения предметов ведения и компетенции между феде¬рацией и ее субъектами в конституциях зарубежных государств, не исчерпывая, разумеется, всего существующего многообразия. Регулированию этих вопросов в конституционном законодатель¬стве отдельных стран присущи свои детали и особенности.
Субъекты федерации реализуют свою компетенцию через соб¬ственные органы власти и управления. Система органов власти и управления субъектов федерации регулируется либо союзными конституциями (Индия, кроме штатов Джамму и Кашмир и Сик¬ким), либо чаще конституциями этих государственных образова¬ний (США, Мексика, Аргентина, ФРГ, Швейцария). Австрийская конституция устанавливает основы системы власти и управления в землях, а конституции земель содержат нормы, подробно регу¬лирующие их организацию и деятельность.
Форма правления субъектов федерации, как правило, иден¬тична той, что существует в центре. Например, если США явля¬ются президентской республикой, то и штаты, составляющие федерацию, также организованы по модели президентской рес¬публики. Другой пример — ФРГ, которая является парламентар¬ной республикой. Соответственно, государственная власть в ее землях организована по тому же принципу. Однако из этого пра¬вила есть исключения. Так, в федеративных государствах — мо¬нархиях (Канада, Бельгия, Австралия) субъекты федерации име¬ют республиканскую форму правления, а в странах, где субъек¬ты федерации являются монархиями, организация центральной власти имеет республиканские признаки (Малайзия, ОАЭ).
Все государственные образования (штаты, провинции, зем¬ли, кантоны), являющиеся членами союза, как правило, имеют собственные выборные законодательные органы. Эти законодатель-ные органы могут быть как однопалатными, так и двухпалатными. В ряде стран (Мексика, Венесуэла, Австрия, Швейцария) зако¬нодательные органы всех субъектов федерации являются однопа¬латными. В ФРГ все земельные парламенты — ландтаги, кроме Баварии, являются однопалатными.
Аналогичная картина и в Канаде, где двухпалатную струк¬туру имеет парламент франкоязычной провинции Квебек, а пар¬ламенты остальных провинций страны являются однопалатными. В США и Австралии, напротив, во всех штатах (кроме Небраски в США и Квинсленда в Австралии) образованы двухпалатные за¬конодательные собрания. В Аргентине двухпалатная структура действует в 10 провинциях из 22, а в Индии — в 5 штатах из 22.
Обычно однопалатные законодательные органы и нижняя палата двухпалатного парламента избираются тем же способом, что и федеральный парламент. Но в некоторых федерациях (на-пример, в США, Канаде, ФРГ) государственные образования — члены федерации сами устанавливают нормы местного избира¬тельного права, которое в одних странах может быть более де¬мократичным (например, с более низким возрастным цензом для пассивного избирательного права), а в других — менее демокра¬тичным (например, благодаря введению ценза оседлости), чем при выборах федеральных органов.
Компетенция, внутренняя организация и процедура деятель¬ности парламентов субъектов федерации в целом аналогична той, что имеет место в федеральных представительных органах. У ме¬стных законодательных органов обычно есть собственные наиме¬нования, так, например, в США и в Индии они именуются легис¬латурами, в ФРГ и Австрии — ландтагами, в Швейцарии — кантональными собраниями и т. п. Кроме того, в Швейцарии в небольших кантонах законодательная власть осуществляется со¬бираемыми ежегодно общими собраниями граждан кантона. Они именуются ландесгемайнде (нем. — земельная, краевая община). В этом случае выборный представительный орган кантона лишь под¬готавливает проекты решения для этого собрания.
Органы управления субъектов федерации образуются в соот¬ветствии с теми правилами, которые присущи президентским и парламентарным формам правления. В президентских республи¬ках (США, Мексике, Аргентине и др.) исполнительный орган фор¬мируется внепарламентским путем и не несет ответственности перед представительным органом субъекта федерации за свою деятельность. Так, в США администрацию штата возглавляет из¬бираемый прямыми выборами губернатор (только в штате Мис¬сисипи он избирается выборщиками), отношения которого с ле¬гислатурой штата в принципе такие же, как и отношения Прези¬дента с конгрессом США.
В кантонах Швейцарии правительство не несет парламент¬ской ответственности перед кантональным собранием, его право¬вой статус и взаимоотношения с выборным законодательным орга¬ном аналогичны статусу и взаимоотношениям федерального пра¬вительства с парламентом страны.
В федерациях с парламентарной формой правления (Канада, ФРГ, Австрия, Индия) исполнительный орган земли, провинции, штата формируется парламентским путем и несет перед законо¬дательным органом ответственность за свою деятельность. Субъекты некоторых таких федераций имеют высшее должностное лицо, выполняющее функции главы этого государственного образова¬ния (губернатор — в штатах Индии, за исключением штата Джамму и Кашмир, где он именуется президентом, лейтенант-губернатор в провинциях Канады, губернатор — в Австралии). Там же, где такое должностное лицо не предусмотрено местными конститу¬циями, его функции возложены на главу правительства субъекта федерации (например, на премьер-министра в землях ФРГ).
Конституции некоторых федеративных государств предусмат¬ривают возможность заключения соглашений (в Швейцарии они именуются конкордатами) между федерацией и ее субъектами по вопросам, отнесенным к их компетенции. Так, согласно конститу¬ции Австрии заключение соглашений между федерацией и земля¬ми возложено в зависимости от их предмета на федеральное пра¬вительство или на федеральные министерства. При этом соглаше¬ния, обязательные для федеральной законодательной власти, тре¬буют согласия парламента и соблюдения процедуры, установлен¬ной для принятия федеральных конституционных законов. Основ¬ной закон ФРГ предусматривает договорное сотрудничество федерации и земель лишь в области образования и науки. В Бра¬зилии для установления сотрудничества между союзом и его чле¬нами необходимо издание дополнительного закона.
Следует иметь в виду, что путем заключения взаимных дого¬воров и соглашений конституционное распределение компетенции между федерацией и ее субъектами изменяться не может.